News

Approfondimento Prof.ssa Maria Giovannone, Responsabile Ufficio Salute e Sicurezza di ANMIL, e Cesare Damiano, Consigliere Amministrazione INAIL su “Etica Economia”.

“Intorno al tema dell’equiparazione del contagio da COVID-19 all’infortunio sul lavoro, si è sviluppato un intenso dibattito circa il periodo di ampliamento della responsabilità del datore di lavoro.  Con questo articolo abbiamo inteso fornire un supporto interpretativo per le imprese e per gli operatori della sicurezza, al fine di contribuire a sgombrare il campo da eventuali dubbi interpretativi”.

I recenti dati forniti da INAIL sull’andamento dei contagi da COVID-19 nei luoghi di lavoro evidenziano, al 15 maggio 2020, 43.570 denunce di infortunio di cui 171 con esito mortale. Si tratta di numeri che riconducono, immediatamente, gli addetti ai lavori alla equiparazione dell’infezione da COVID-19 contratta in occasione di lavoro o in itinere ad infortunio sul lavoro con causa virulenta, operata dall’art. 42, co. 2, del D.L. n. 18 del 17 marzo 2020 (c.d. Cura Italia), convertito in legge con modificazioni dalla L. n. 27/ 2020; una equiparazione cui consegue, come noto, la possibile applicazione del regime giuridico per il riconoscimento delle tutele INAIL di cui al D.P.R. n. 1124/1965, a favore del lavoratore colpito dall’infezione o dei suoi familiari in caso di decesso del lavoratore stesso.

Intorno a questo tema, già all’indomani dell’entrata in vigore di detta disposizione, si è sviluppato un intenso dibattito circa il pericolo di ampliamento, che la richiamata previsione avrebbe determinato, della sfera di responsabilità datoriale, tanto in sede civile quanto in sede penale. Un presunto allargamento delle responsabilità che renderebbe, di fatto, ancor più difficile fare fronte alla ripresa delle attività nella c.d. “Fase 2”.

Con questo contributo, si intende fornire un supporto interpretativo a favore delle imprese e degli operatori della sicurezza, sgomberando così il campo dalle preoccupazioni sopra paventate, posto che la previsione dell’art. 42 del D.L. n. 18/2020, come si dimostrerà nel prosieguo, non ha introdotto nel nostro ordinamento alcuna nuova fattispecie di reato a carico degli imprenditori, a seguito della inosservanza delle norme antinfortunistiche.

Al riguardo, giova sottolineare che l’equiparazione della infezione da COVID-19, contratta in occasione di lavoro o in itinere, ad infortunio sul lavoro, è avvenuta per mezzo di un provvedimento normativo, non di certo ad iniziativa dell’INAIL, come pur erroneamente sostenuto da alcuni organi di stampa. Alla luce di queste previsioni, dunque, l’INAIL è stata investita esclusivamente del compito di valutare, nell’esercizio delle sue funzioni amministrative, le istanze dei lavoratori o delle loro famiglie, di riconoscimento dell’infortunio da COVID-19, provvedendo, in caso di accoglimento dell’istanza, ad erogare le correlate prestazioni.

In merito alle categorie di lavoratori interessati dal predetto provvedimento, inoltre, come chiarito dalla circolare n. 13 del 3 aprile 2020, l’ambito della tutela INAIL riguarda gli operatori sanitari esposti a un elevato rischio di contagio, aggravato fino a diventare specifico. Per tali operatori vige, quindi, la presunzione semplice di origine professionale, considerata l’alta probabilità che gli stessi vengano a contatto con il nuovo coronavirus.

Di analoga presunzione semplice, si avvalgono poi coloro che svolgono altre attività lavorative che comportano il costante contatto con il pubblico. In via esemplificativa, ma non esaustiva, sono stati indicati: lavoratori che operano in front-office, alla cassa, addetti alle vendite/banconisti, personale non sanitario operante all’interno degli ospedali con mansioni tecniche, di supporto, di pulizia, operatori del trasporto infermi, etc… Anche per tali figure vige il principio della presunzione semplice, già valido per gli operatori sanitari. Diversamente, per tutti gli altri lavoratori generalmente destinatari della tutela assicurativa INAIL, non vige un regime probatorio agevolato, essendo in ogni caso il lavoratore tenuto a dimostrare – quantomeno con elementi anamnestici e clinici- la certa correlazione al lavoro della infezione; una prova comunque difficile da ottenere, data la multifattorialità e le limitate conoscenze scientifiche circa la eziopatogenesi del virus. Come chiarito peraltro dallo stesso Istituto, non esiste alcun automatismo giuridico nel riconoscimento dell’infortunio da COVID-19 da parte dell’INAIL poiché l’Istituto, ai fini della tutela infortunistica, deve comunque valutare le circostanze e le modalità dell’attività lavorativa dalla quale sia possibile trarre elementi gravi per giungere ad una diagnosi di alta probabilità, se non di certezza, dell’origine lavorativa della infezione. Tale iter, peraltro, vale sia per i lavoratori assistiti da presunzione semplice che per coloro che non beneficino di tale alleggerimento probatorio, non potendosi in ogni caso – le due categorie di lavoratori considerate – mai avvalere di una presunzione assoluta; l’unica, nel nostro ordinamento, nei confronti della quale non è ammessa prova contraria.

Andando alla più complessa questione delle responsabilità datoriali, si osserva come la introduzione normativa della mera possibilità di riconoscere, in sede INAIL e al ricorrere di tutti gli elementi formali e sostanziali richiesti di non facile dimostrazione, le tutele assicurative e indennitarie previste, non abbia determinato alcuna modifica delle norme penali vigenti, né quelle codicistiche né tantomeno quelle dettate dal micro-sistema sanzionatorio del Testo Unico di SSL. La previsione, infatti, ha più semplicemente esteso l’ambito di erogazione dell’indennizzo INAIL, non potendosi pertanto confondere i presupposti per l’erogazione di detto indennizzo con quelli per la responsabilità del datore di lavoro. Infatti, come chiarito dell’INAIL nella circolare n. 22 del 20 maggio 2020, il riconoscimento del diritto alle prestazioni erogate dall’Istituto non può assumere rilievo per sostenere l’accusa in sede penale, essendo la responsabilità del datore di lavoro ipotizzabile solo in caso di violazione della legge o di obblighi, che nel caso dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 si possono rinvenire nei Protocolli delle Parti sociali e nelle linee-guida governative e regionali di cui all’articolo 1, comma 14 del D.L. 16 maggio 2020 n. 33.

Inoltre, non si possono confondere i presupposti per l’erogazione di un indennizzo INAIL con quelli per la responsabilità penale e civile, che devono essere rigorosamente accertate con criteri diversi da quelli previsti per il riconoscimento del diritto alle prestazioni assicurative. Vi è da aggiungere peraltro che, come previsto dall’art. 42 del D.L. Cura Italia, gli eventi infortunistici da COVID-19 non sono computati ai fini della determinazione dell’oscillazione del tasso medio per andamento infortunistico, non gravando dunque sull’aumento del premio assicurativo a carico dei datori di lavoro pubblici e privati.

Dunque, è evidente che la norma in esame non abbia né ampliato l’ambito della responsabilità penale del datore di lavoro né introdotto alcuna forma di responsabilità oggettiva datoriale per infortunio da COVID-19, come pure la stessa non ha introdotto alcuna nuova fattispecie di reato. Al riguardo, pare infatti utile rammentare come l’introduzione di una fattispecie criminosa non possa che essere realizzata mediante una previsione normativa esplicita ed inequivocabile, in base al principio, assistito da garanzie costituzionali, del nullum crimen sine previa lege. Peraltro, anche in relazione al paventato timore di una responsabilità datoriale oggettiva, è opportuno sottolineare come lo stesso non trovi fondamento, nella misura in cui la sussistenza della responsabilità penale datoriale, in materia di tutela della SSL ed inosservanza della disciplina antinfortunistica, è sempre subordinata alla celebrazione di un processo all’esito del quale si dimostri la sussistenza di almeno quattro presupposti congiuntamente necessari:

• che il lavoratore riesca a dimostrare la correlazione dell’evento lesivo con lo svolgimento dell’attività lavorativa, prova di fatto molto difficile da fornire in relazione all’infortunio da COVID-19, oltre ogni ragionevole dubbio;
• che il datore di lavoro non riesca a fornire prova di aver fatto tutto quanto necessario in termini di misure prevenzionistiche per evitare il verificarsi dell’evento lesivo;
• che sussista correlazione causale diretta – nesso di causalità – tra il comportamento omissivo del datore di lavoro e il verificarsi dell’evento lesivo;
• che l’omissione del datore di lavoro sia imputabile almeno ad una colpa dello stesso, intendendosi per colpa quell’elemento psicologico per il quale il datore di lavoro, pur prefigurandosi mentalmente che la sua omissione potesse determinare le lesioni o la morte del lavoratore, non abbia proceduto ad adottare idonee cautele idonee ad evitare il verificarsi dell’evento, ritenendolo improbabile o sottovalutandone la possibilità di accadimento.

Un’ultima riflessione deve poi essere fatta in relazione all’azione di regresso da parte dell’INAIL che, come precisato dallo stesso Istituto nella già menzionata circolare n. 22/2020, per essere esercitata nei confronti dei soggetti ritenuti civilmente responsabili è necessario che il fatto costituisca un reato perseguibile d’ufficio. Ne consegue che, in sede penale o civile, l’attivazione dell’azione di regresso non possa basarsi sul semplice riconoscimento dell’infezione da SarsCov-2.

L’Istituto, al riguardo – oltre a ricordare che l’attivazione dell’azione di regresso presuppone anche l’imputabilità a titolo, quantomeno, di colpa, della condotta causativa del danno – ha altresì opportunamente richiamato la sentenza della Corte di Cassazione a SS.UU. n. 30328 del 10 luglio 2002, nella quale è stato affermato che: “nel reato colposo omissivo improprio, quale è quello ipotizzabile nella fattispecie, il rapporto di causalità tra omissione ed evento non può ritenersi sussistente sulla base del solo coefficiente di probabilità statistica, ma deve essere verificato alla stregua di un giudizio di alta probabilità logica, sicché esso è configurabile solo se si accerti che, ipotizzandosi come avvenuta l’azione che sarebbe stata doverosa ed esclusa l’interferenza di decorsi causali alternativi, l’evento, con elevato grado di credibilità razionale, non avrebbe avuto luogo…”.

Alla luce di quanto sopra analizzato, tanto il presunto automatico riconoscimento dell’infortunio da COVID-19 in sede indennitaria INAIL, quanto il paventato ampliamento della responsabilità penale del datore di lavoro per inosservanza delle norme antinfortunistiche, paiono prive di fondamento in punto di diritto.

Si può di conseguenza ritenere di fatto superfluo intraprendere l’iter di introduzione di un qualsivoglia “scudo penale” che difenda le imprese da queste prospettive di ampliamento di responsabilità, posto che le regole esistenti in materia, a quadro normativo vigente, sono già esaustive e che la configurabilità della responsabilità penale del datore di lavoro, in materia, è in ogni caso subordinata alla dimostrazione in giudizio degli stringenti criteri appena sopra riepilogati.

Tuttavia, non può escludersi che l’intervento del legislatore, attraverso la redazione di una norma avente un preciso intento esclusivamente chiarificatore sul perimetro della responsabilità datoriale in caso di contagio da COVID-19, possa essere di utilità, in un momento di difficoltà economica per il Paese; ciò a patto che esso non si traduca in un abbassamento dei livelli generali di sicurezza e prevenzione nei luoghi di lavoro. Tale intervento, già preannunciato dal Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, potrebbe ben tradursi in una disposizione che, ai fini della tutela contro il rischio di contagio, riconduca direttamente il corretto adempimento degli obblighi di cui all’articolo 2087 c.c. all’applicazione ed al mantenimento nel tempo delle prescrizioni e delle misure contenute nel protocollo interconfederale del 24 aprile 2020 sottoscritto tra il Governo e le parti sociali, oltre che negli altri protocolli e linee-guida di cui all’articolo 1, comma 14, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 ovvero, qualora le stesse non trovino applicazione, alle ulteriori misure contenute nei protocolli o accordi di settore stipulati dalle organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Presso il CNEL istituzione di cui CIU UNIONQUADRI fa parte, si è tenuto di recente il webinar “Statuto dei Lavoratori e futuro delle Relazioni di Lavoro”. Di rilevante interesse ed importanza è stato tra gli altri l’intervento del presidente del CNEL Tiziano Treu che in apertura del webinar ha sottolineato come lo Statuto dei Lavoratori rappresenta la legge che ha introdotto nel mondo del lavoro i diritti costituzionali.

Egli ha ribadito come esso sia divenuto patrimonio comune della nostra cultura, anche di fronte ad un ormai chiara frammentazione sia del lavoro che dell’impresa che impone riflessioni a tutto campo per costruire dei percorsi che attualizzino i principi dello Statuto in questo nuovo contesto.

Nell’ambito di queste riflessioni è emersa ancora una volta la necessità di estendere i diritti sanciti dallo Statuto oltre le forme del lavoro tradizionale.

È stata inoltre sottolineata l’importanza del diritto alla formazione come elemento fondamentale per sorreggere il lavoro nel reggere le sfide tecnologiche del futuro.

In tale intento è stata ritenuta di primaria importanza la partecipazione anche dei singoli lavoratori che non possono essere lasciati soli nell’impresa del futuro.

Notazioni queste fondamentali che la nostra associazione fa proprie completandole con alcuni concetti che riconducono alla nostra missione.

Partiremo dal ruolo della formazione ben messo in evidenza dal Presidente del CNEL.

Riteniamo come in funzione dei rapidi mutamenti cui si appresta il mondo del lavoro, vadano attentamente valorizzate le competenze professionali e la relativa formazione mediante l’inclusione della professionalità della sua spendita e della sua manutenzione nell’oggetto del contratto di lavoro.

In tal modo risulta importante la certificazione delle competenze per ciascun lavoratore.

In ragione di un tanto, l’inclusione della professionalità raggiunta nel concetto di scambio e di evoluzione del contratto di lavoro, consentirebbe un rapido accesso al mercato stesso.

In un contesto di grande specializzazione ed in ragione della sempre maggiore complessità del mondo del lavoro, occorre inoltre assolutamente evitare sistemi rigidi di rappresentanza.

Va inoltre considerata l’esistenza di istanze di rappresentatività dei nuovi lavori che non sempre possono trovare soddisfazione nel sindacalismo confederale identificato con le sole categorie merceologiche.

Le garanzie statutarie in quanto compatibili, dovrebbero estendersi inoltre a tutte le forme di lavoro. Si potrebbe così parlare di uno Statuto del Lavoro.

La complessità del lavoro destinato a perdere i connotati di massificazione di fronte ad una sempre più spinta personalizzazione, oltre ad indurre, come già sottolineato all’individuazione di nuovi concetti di rappresentanza, induce ad una riflessione su di un tema legato al lavoratore come persona.

Esso è costituito anche e non secondariamente dal diritto al maggior benessere possibile nell’ambito del lavoro.

Si auspica così che nell’ambito dei diritti fondamentali del lavoratore venga maggiormente valutato il diritto al benessere morale ed organizzativo considerando così ogni fattore ingiustificato di stress e di malessere ed ogni grave problema connesso a diffusa mancanza di organizzazione, oltre alle discriminazioni di ogni tipo.

In tal modo, il primo vantaggio deriverebbe alle aziende che non assisteranno più allo spreco ingiustificato di risorse e professionalità per cattiva gestione del personale o cattiva organizzazione.

Dunque, uno statuto universale di ogni individuo lavoratore che ne delinei i tratti fondamentali.

“Le misure varate dal Governo per gestire la fase emergenziale vanno collegate a quelle di medio-lungo termine. Fino a questo momento, nonostante l’enorme lavoro svolto, poco è stato prodotto sotto l’aspetto pratico. La liquidità annunciata non si è ancora vista, né per le imprese né per i lavoratori. Occorre un progetto serio e strategico di rilancio del Paese che veda il totale coinvolgimento degli attori economici e sociali. Mai come in questo periodo torna d’attualità la proposta del CNEL di istituire il Board per la Produttività. Questa crisi ci fornisce un’occasione irripetibile per cambiare marcia al Paese. Sono condivisibili le parole del governatore di Bankitalia Ignazio Visco e del presidente di Confindustria Carlo Bonomi”. Ad affermarlo è Tiziano Treu, presidente del CNEL.

“Un buon punto di partenza, per dare certezza ai lavoratori, è quello di rinnovare i contratti scaduti, che, come risulta dall’Archivio Contratti del CNEL, sono 553 su 932 depositati. Il rinnovo non può non tener conto delle nuove esigenze emerse durante l’emergenza, tra cui l’universalizzazione dei diritti e la necessità di codificare il diritto alla formazione. 

Il tutto inserito in un piano di interventi strutturali per la crescita che devono essere accompagnati da misure di carattere sociale. La pandemia ha finalmente convinto l’Europa della necessità di assumere una responsabilità collettiva e fare scelte solidali e di lunga durata”, continua Treu. 

“Bene il Recovery fund, Sure e il Mes da prendere subito ma ora l’Italia deve porre in essere un piano per stabilire come impiegare queste risorse. Oggi occorre concentrarsi sull’esecuzione: dove spendere le risorse, come, con quali tempi e chi sia il responsabile”, aggiunge il vicepresidente CNEL Elio Catania.

Il CNEL ha raccolto le sue considerazioni sull’attuale situazione del Paese nel Documento di Osservazioni e Proposte sul cosiddetto decreto Rilancio depositato in Parlamento venerdì 29 maggio.

Scarica il Documento di osservazioni e proposte del CNEL sul Decreto Rilancio